banner banner banner

Децентралізація Зеленського: Без ОРДЛО, але з новими смотрящими

Децентралізація Зеленського: Без ОРДЛО, але з новими смотрящими
Фото з відкритих джерел

Наталія Лебідь

Журналіст

"Якщо це децентралізація, то я тоді китайський льотчик", – гучно обурюється в мережі градоначальник Дніпра Борис Філатов. "Щоб було зрозуміло, після таких змін до Конституції можна простою парламентською більшістю приєднати до Дніпра, наприклад, селище Горького з однієї вулиці та оголосити нові вибори в "новій територіальній громаді". Або приєднати до Запоріжжя Місяць. Просто тому, що хочеться", – пише він.

Насправді ж ніхто не збирається приєднувати до Запоріжжя Місяць (поки що!), а сталося таке. До Верховної Ради внесено законопроект № 2598, його ініціатором є президент Володимир Зеленський, який позначив законопроект як невідкладний. У глави держави планують провести адміністративну реформу: перекроїти наявну мапу України та запровадити інститут префектів. Навіщо? Формально для того, аби підштовхнути децентралізацію. Утім, якщо читати між рядків, то можна побачити ще одне ймовірне застосування законопроекту. За його допомогою цілком реально перевести окупований схід України в новий формат – навіть без закону про особливий статус ОРДЛО.

До речі: цю абревіатуру в коротенькому (на 6,5 сторінок) законопроекті не згадують взагалі. Але декларується можливість встановити нові межі областей простим голосуванням у парламенті. Тобто, якщо напружити фантазію, можна уявити, приміром, як Донецька область приєднується до Запорізької, а Луганська – до Харківської. Разом із непідконтрольними частинами, певна річ. А потім новоутворені адміністративні суб’єкти проводять вибори, внаслідок чого чи то "ЛДНР" приєднується до України, чи то Україна – до "ЛДНР". А після виборів, які легітимізують наявний порядок речей, конфлікт на сході України автоматично переходить у розряд суто внутрішніх негараздів і стає тією самою "громадянською війною", про яку говорять російські пропагандисти.

Але не будемо розганяти "зраду". Законопроект іще не розглянуто парламентом, тим паче не проголосовано. Ба більше: завтра або до кінця поточного пленарного тижня депутати спробують проголосувати за скерування президентського законопроекту на конституційний аналіз до КСУ. І тільки якщо Конституційний суд дасть добро, документ повернеться до сесійної зали, говорить заступник голови фракції "Слуга народу" Олександр Корнієнко.

Децентралізація: було і стало

Сам Корнієнко президентське дітище активно нахвалює: "Дуже збалансований законопроект, який стосується завершення реформи децентралізації – однієї з найважливіших реформ, яку п'ять років тому було розпочато. І нам треба зробити так, щоб усю Україну було покрито громадами (це так званий принцип повсюдності), а також там є інші принципи, взяті не з повітря (це європейська хартія місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала)", – говорить нардеп.

До речі, влітку цього року Корнієнко давав інтерв’ю виданню "Лівий берег", де виклав своє бачення адміністративно-територіальної реформи. Слід зауважити, що в президентській політсилі за цей напрям відповідає якраз Корнієнко. З його інтерв’ю випливало, що він прихильник "укрупнення" всього, що тільки можна укрупнити. Так, зокрема, за його словами, об'єднані територіальні громади мають стати більшими, по 30-40 тис. осіб у кожній.

А надбудовою над громадою стане округ. Нині ще нема жодних округів, але є райони, яких близько 500. Їхню кількість скоротять і зіллють у 100 округів. У кожному окрузі буде від 10 до 15 громад. Але округи будуть лише формальним об'єднанням – на цьому рівні владних інституцій, які обиратимуть громадяни, не буде.

Наступний рівень – область. Області залишаються, як і АР Крим. (Хоча в проекті попередників, тобто за часів прем’єрства Гройсмана, областей не мало бути, натомість пропонували тріаду "громада – округ – регіон".) Усе це є і в проекті, який вніс Зеленський. Єдина відмінність – у документі не названо жодних цифр, тобто не деталізовано кількість округів і не уточнено кількість мешканців в ОТГ.

Чому? Тому що, як уже сказано, остаточне рішення щодо територіальної структури лишається за парламентом. "Утворення і ліквідація громад, округів, областей, встановлення і зміна їхніх меж, зарахування поселень до категорії сіл, селищ, міст, найменування і перейменування поселень, громад, округів, областей відбуваються за поданням Кабінету Міністрів України", – йдеться в законопроекті. Тобто уряд пропонує зміни, а Рада голосує за них.

А хто буде проявляти ініціативу та звертатися з відповідними пропозиціями до Кабміну? Теоретично громади, які є альфою та омегою децентралізації. Самою ж громадою управлятиме голова ОТГ спільно з радою ОТГ, а також обраними на виборах старостами сіл, що входять до ОТГ. У громади обіцяють "спустити" більше повноважень щодо бюджету і надати більшу самостійність у визначенні стратегії свого майбутнього.

Але, щоб ця самостійність не була надто самостійною, наглядати за ОТГ, радами і старостами будуть префекти. Це нова посада, яку пропонують запровадити в Зеленського. Замисел є таким, що в кожному новоствореному окрузі буде свій префект. А над окружними префектами стоятимуть обласні префекти.

Крутіші за губернаторів

Інституту префектів у законопроекті Зеленського приділено особливу увагу. Дослівно про нього говориться так:

"Виконавчу владу в областях та округах здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

Представниками держави в округах та областях, у місті Києві є префекти.

Склад офісу префекта формує префект.

Префект призначається на посаду та звільняється з посади президентом України за поданням Кабінету міністрів України.

Строк перебування префекта на посаді в одному окрузі, області, місті Києві не може перевищувати трьох років.

Префект є державним службовцем.

Префект під час здійснення своїх повноважень є підзвітним та підконтрольним президентові України та Кабінетові міністрів України".

Одним словом, на рівні округу префект буде фактично єдиним владним суб'єктом. Це нагадує ту вертикаль, яку вибудовує в Києві новий закон про столицю: є обраний містянами мер, є відновлені районні ради, але останнє слово при ухваленні рішень залишається за КМДА та її головою. Вони теж наглядають за законністю, контролюють усе, що відбувається на низовому рівні, і за бажання можуть накласти табу на будь-яку ухвалу чи постанову, ініційовану знизу.

Але повернемося до префектів. Усю вертикаль окружних та обласних префектів формуватиме президент України разом з урядом. Функціонально та організаційно вони підпорядковуватимуться Кабміну так, як сьогодні це роблять нинішні голови обласних та районних держадміністрацій.

Тобто ОДА вже не буде. Але на рівні областей залишаться виборні органи – обласні ради. Щоправда, їх, ймовірно, чекає певне скорочення і переформатування. Замість облдержадміністрацій виконавчу частину обласної ради репрезентуватимуть виконавчі комітети облрад. Обласна рада призначатиме голову виконавчого комітету, а він на конкурсній основі добиратиме кадри в комітет. Останні не мають бути чинними депутатами.

Отже, маємо: громади та ради ОТГ; округи без виборних органів влади, але з окружними префектами; області з облрадами та виконавчими комітетами, а також обласні префекти, котрих призначатиме президент на пару з Кабміном. Конструкція є дещо складною, але це не головна її вада.

Річ у тім, що про всі ці новації не йдеться в Конституції України. Там, до речі, не згадано й ОТГ як об'єкти місцевого самоврядування. Тобто об'єднані територіальні громади – це річ неконституційна. Але, зрештою, переписати Конституцію – штука нехитра (принаймні доти, доки "Слуга народу" ще може скооперуватися з іншими фракціями в ситуативну конституційну більшість). От тільки закономірне запитання – а навіщо?

Диявол у деталях

Вочевидь, не в останню чергу через префектів. Президенту та його команді потрібно "озеленити" Україну до місцевих виборів. Наприкінці листопада рейтинг Зеленського, згідно з даними КМІСу, впав до 52%, а до виборів (коли б вони не відбулися) майже прогнозовано впаде іще. Тому інститут смотрящих треба оновити та мобілізувати. Чому на цю роль не підходили губернатори, тобто голови ОДА, яких також призначав президент?

Незрозуміло. Але очевидно одне: префектів буде більше, ніж губернаторів. Бо, якщо останніх було стільки ж, скільки областей, то префектів стане на добру сотню більше, адже тут додасться ще й окружний рівень. Всі вони так само захочуть їсти й пити, тобто мати непогану зарплату, але справа навіть не в бюджеті. Ймовірно, ми отримаємо доволі специфічний варіант децентралізації, якщо законопроект № 2598 буде ухвалено в його сьогоднішньому вигляді.

Тим часом крім префектів є ще одна варта уваги новела. А саме те, як визначають дату проведення місцевих виборів. У перехідних положеннях законопроекту сказано: "перші місцеві вибори голів громад, рад громад, окружних, обласних рад проводять протягом 90 днів після набрання чинності законом, яким встановлюється адміністративно-територіальний устрій".

У Зе-команді дуже сильно поспішають, і це очевидно. Менш очевидним є те, з чим пов'язаний такий поспіх – чи то з рейтингом президента, що падає, чи зі статусом ОРДЛО? "Той факт, що законопроект було внесено через кілька днів після зустрічі "нормандської четвірки" в Парижі, дає нам зрозуміти: там можуть бути аспекти, пов'язані з Донбасом та особливостями місцевого самоврядування в самопроголошених республіках. У першу чергу з боку Зеленського, очевидно, є бажання продемонструвати перед наступною зустріччю в "нормандському форматі" готовність Києва виконувати мінські угоди", – говорить політолог Олексій Якубін.

Українське експертне середовище поки що мляво реагує на представлений документ. А от у Кремлі законопроект від Зеленського вже прочитали. І тепер "дуже уважно вивчатимуть" "на предмет відповідності мінським домовленостям і "формулі Штайнмаєра", – заявляє речник Путіна Дмитро Пєсков.

Наталія Лебідь

відео по темі

Новини за темою

Новини за темою

Новини партнерів

Loading...

Віджет партнерів

d="M296.296,512H200.36V256h-64v-88.225l64-0.029l-0.104-51.976C200.256,43.794,219.773,0,304.556,0h70.588v88.242h-44.115 c-33.016,0-34.604,12.328-34.604,35.342l-0.131,44.162h79.346l-9.354,88.225L296.36,256L296.296,512z"/>