Демократичний контроль над ЗСУ. Що це таке і для чого Україні цивільний міністр оборони?

Цивільно-демократичний контроль - це не звітування перед громадськими організаціями чи право людини з вулиці зайти в оборонне відомство для перевірки, бо вона платить податки. Цивільно-демократичний контроль - це підсилення парламентського контролю над ЗСУ, над виконанням оборонної цільової програми, над закупівлями у сфері безпеки і оборони. Цивільно-демократичний контроль - це перетворення Міністерства оборони в цивільне відомство, де компетентні цивільні фахівці думають про забезпечення, інформування, співпрацю з партнерами та інші бюрократичні чи дипломатичні питання

Демократичний контроль над ЗСУ. Що це таке і для чого Україні цивільний міністр оборони?
Міністр оборони Степан Полторак Пресс-служба Министерства обороны Украины

Ірина Сампан

журналістка, 112.ua

Цивільно-демократичний контроль - це не звітування перед громадськими організаціями чи право людини з вулиці зайти в оборонне відомство для перевірки, бо вона платить податки. Цивільно-демократичний контроль - це підсилення парламентського контролю над ЗСУ, над виконанням оборонної цільової програми, над закупівлями у сфері безпеки і оборони. Цивільно-демократичний контроль - це перетворення Міністерства оборони в цивільне відомство, де компетентні цивільні фахівці думають про забезпечення, інформування, співпрацю з партнерами та інші бюрократичні чи дипломатичні питання

Однією з найважливіших реформ у Збройних силах України є запровадження цивільно-демократичного контролю. Як вважають фахівці галузі, якщо частину рішень будуть приймати цивільні компетентні особи у Міністерстві оборони, це дозволить зменшити рівень корупції і розвантажить військове керівництво, яке повинно займатися оперативним плануванням, а не бюрократичними моментами. Щоб уникнути маніпуляцій, слід розповісти, що таке цивільно-демократичний контроль ЗСУ, як він буде забезпечуватися і яка в цьому роль окремого громадянина чи громадянки країни. Про все це 112.ua поговорив з Олесею Фаворською, координаторкою проектів Офісу реформ МО.

Україна взяла на себе міжнародні зобов’язання встановити демократичний контроль над силовими структурами, зокрема про це йдеться у таких  документах, як "Партнерство заради миру: Рамковий документ", "Хартія про особливе партнерство між Україною та НАТО", а також "Кодекс поведінки стосовно воєнно-політичних аспектів безпеки", затверджений на Будапештському саміті ОБСЄ у 1994 році.

"Демократичний цивільний контроль є складовою частиною ширших цивільно-військових відносин, які регулюють взаємодію між громадянами, державою та військовими, тому окремі громадяни є його учасниками за визначенням. Якщо коротко, у класичному розумінні, дієвий цивільний демократичний контроль означає перетворення Збройних сил у відкритий, зрозумілий для суспільства інститут, який діє в межах законодавства. Збройні сили підпорядковані демократично обраній владі та підлягають нагляду з точки зору доступу до інформації з боку ЗМІ та громадських організацій. Тому контроль має бути "демократичним" за визначенням.

Принцип "цивільності" забезпечується верховенством цивільних органів виконавчої, законодавчої влади і системи судочинства. Парламент, як правило, приймає ключові рішення щодо проголошення війни та миру. Він законодавчо забезпечує, а значить контролює, оборонну політику, а також здійснює фактичний контроль за видатками на оборону в рамках бюджетного процесу.

Роль громадянського суспільства, або "громадський" контроль теж є частиною цього комплексу. Це радше не контроль, а нагляд. В умовах зрілого громадянського суспільства він забезпечується, як правило, перш за все саме масмедіа, а потім неурядовими організаціями, незалежними think-tank-ами з цивільною академічною експертизою і стратегічною аналітикою. Таким чином громадськість, не будучи системно в середині прийняття рішень щодо застосування Збройних сил, на них впливає.

І окремою складовою демократичного цивільного контролю є контроль за забезпеченням прав військовослужбовців, прав людини і громадянина в умовах проходження військової служби. Я не є фахівцем в цій галузі, але вивчаючи міжнародний досвід, можу сказати, що найчастіше це реалізується через окремий інститут Уповноваженого з прав військовослужбовців (омбудсмена) і незалежної служби генеральної інспекції збройних сил".   

Отже така будова: демократичність забезпечується через представницьку демократію і виборність влади, яка контролює ЗСУ, цивільність – бо ця влада цивільна (зокрема має бути цивільним міністр оборони і його заступники, про це згодом), громадськість - через роль преси і громадських організацій, і омбудсмен або генеральна інспекція, які відповідають за дотримання прав військовослужбовців. Все це в Україні було і раніше, скажете ви, і будете майже на 100% мати рацію. Наскільки це ефективно забезпечується – окреме питання.

"Система демконтролю з 2003 законодавчо регулюється Законом "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави", поки не прийнято новий закон "Про Національну безпеку", який ще знаходиться у стадії розробки законопроекту, і в разі прийняття скоріше за все вбере себе і положення про забезпечення демократичного цивільного контролю. 

Міжнародні експерти з демократичного контролю сектору безпеки і оборони визначають і визнають як унікальний досвід ролі громадянського суспільства України, а саме волонтерів. З одного боку, конструктивний прямий вплив громадянського суспільства України на оборонну політику є унікальним. З точки зору консолідованої демократії такий стан є найвищою цінністю. Це має зберігатися та зміцнюватися далі.

З іншого боку, те, що у 2014-2015 роках волонтери брали участь у забезпеченні формою, бронежилетами, спальниками, медикаментами, машинами і запчастинами, приладами нічного бачення – ознака і прямий наслідок попередньої системної кризи, поєднання навмисного нищення збройних сил і неефективного управління, в умовах відсутності того самого цивільного демократичного контролю і нагляду, належної уваги до цього питання з боку громадського суспільства.

Я особисто з червня 2014 була частиною цього унікального досвіду волонтерства в медичному напрямку, забезпечення аптечками починаючи від фандрейзинга і комплектування і до доставки безпосередньо до "куди потрібно". І зараз, з "висоти" 2017  добре усвідомлюю, наскільки все якісно змінилося в Збройних силах. Забезпечення, бойова підготовка, перехід на контрактну армію, започаткування планування на основі спроможностей, прийняття стратегічних документів з реформування сектору оборони з чітко визначеними цілями і дорожньою картою їх реалізації – навіть якщо все це відбувається не без проблем "росту", недоліків і затримок, все одно це свідчення глибоких незворотних системних змін.     

На моє переконання, маючи такий унікальний безпосередній досвід, громадянське суспільство, волонтери, мають реалізувати його вже на рівні залучення до системних змін. 

Унікальним прикладом залучення волонтерів є розвиток власних спроможностей безпілотної авіації Збройних Сил України, який відбувається на платформі і за безпосередньої участі об’єднаного волонтерського досвіду. Варто також згадати і правову допомогу мобілізованим і демобілізованим, контрактникам і ветеранам, яку протягом трьох років забезпечує ГО "Юридична сотня", діяльність Ради Волонтерів і, найголовніше, діяльність місцевих громадських і волонтерських організацій Харкова, Дніпра, Одеси, Маріуполя, інших міст, які давно вже виросли з ролі "швидкого реагування" на забезпечення необхідних потреб військових підрозділів, госпіталів та постраждалого населення до ролі потужних і ефективних учасників цивільно-військових відносин, дієвих організаторів взаємодії між військовими частинами, місцевими адміністраціями, бізнесом і небайдужими громадянами.

Для цього були створені Громадські ради при міністерстві. По своєму формату це теж демократичний громадський контроль?

Громадські ради - це наше чисто "совкове"…  Але, тим не менш, і Громадська рада, і Офіс реформ, і Рада волонтерів – це все елементи демократичного контролю. По ідеї, якби Громадська рада була правильно організована, зберігала б принципи прозорості, звітності, (те, що зараз намагається робити Громадська рада МОЗ), то це була би класна платформа для реалізації громадського контролю зі сторони суспільства.

Формально це легалізована організація громадянського суспільства, законодавчо і формально визнана, і урядом, і самим Міністерством оборони як інформаційно-аналітичний, консультативний, посередницький орган, створений для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації оборонної політики.

Щоб відновити авторитет, довіру і повагу до Громадської ради Міністерства оборони, ми запропонували запровадити відкрите рейтингове інтернет-голосування на сайті Міноборони. Це можна реалізувати за підтвердженими  процедурами конкурсу, які довели свою результативність при формуванні громадських рад в МОЗ і НАБУ, включаючи подання конкурсантами і публікацію звітів про діяльність громадських організацій за попередній рік, автобіографій і, що важливо, мотиваційних листів кандидатів, а також забезпечення доступу до протоколу голосування і пошук власного голосу.

Вручення сертифікату про навчання за програмою "Управління сектором оборони в широкому контексті безпеки". Академія оборони Великобританії. 2017 рік. Фото Олесі Фаворської

Якщо набирати професійних менеджерів з цивільного життя, їм треба відповідно платити. Зараз в Міністерстві оборони цивільні отримують набагато меншу зарплатню, ніж військовослужбовці.

Є питання залучення цінних фахівців на державну службу в цілому, а не лише в оборонне відомство. І як забезпечити їхню підготовку у питаннях оборони, якщо не брати з числа військових на пенсії і звільнених в запас? Але яким чином тоді відбудеться оновлення кадрів і привнесення справжньої цивільної експертизи? Можливо, це може бути вирішено в межах реалізації Стратегії реформування державного управління до 2020 року. Реалізація цієї стратегії може мати і інше важливе значення для Міністерства оборони - затвердження і застосування типової структури, розмежування між політичними і адміністративними функціями, створення директоратів, посилення ролі Департаменту військової політики, стратегії і міжнародного співробітництва.

У стратегічному бюлетені до 2020 року міністр має стати цивільним, його заступники теж. Як це буде відбуватися? Це буде Степан Полторак, і він складе свої військові повноваження, чи це буде зовсім інша людина, яка буде якимось чином обрана?

В стратегічному оборонному бюлетені немає відповіді "яким чином". Є завдання 1.1.1. до кінця 2018 року призначити цивільних міністра оборони, заступників, державного секретаря та керівників структурних підрозділів апарату Міністерства оборони України.

Щодо постаті  цивільного міністра – світ знає різні моделі. Є справді країни, де призначений міністр абсолютно цивільна людина і не має жодного стосунку до оборонних відомств. І він або вона може бути ефективним управлінцем. Є країни де його "цивільність" забезпечена певним терміном після звільнення зі служби, для того щоб "оцивільнити" людину ментально і забезпечити певну втрату зв’язків, визначених професійною військовою діяльністю і принципом "єдиноначалія". Наскільки це вдається і чи є суто формальною вимогою – питання дискусійне. Але , якщо ми візьмемо, наприклад, Сполучені Штати, то призначення Секретаря [міністра] оборони є прерогативою президента із затвердженням Сенатом. Іноді цінується саме його попередній військовий досвід як у нинішнього секретаря Меттіса, іноді це чисто політичне призначення, як у випадку Рамсфельда.

До речі, коли Меттіса призначили міністром оборони США, то з’явилася думка, що це є першою демонстрацією відступу від такого "оцивільнення" військових і принципів забезпечення цивільного контролю загалом, адже пройшло менше 7 років, визначених законодавством. Я дивлюсь на це з іншого боку. Для мене це найкраща демонстрація застосування ефективності цивільного демократичного контролю, оскільки це було через застосування системи стримувань і противаг з голосуванням обох палат парламенту, а значить політичним консенсусом. Тому це справді демонстрація дієвості цього механізму домінування цивільного прийняття рішень над військовими.

Дуже важливо, щоб ефективність демократичного контролю робила військовослужбовців і цивільних союзниками, а не опонентами. Гармонійне "інтегроване" управління у цьому випадку можливо за умов, коли рішення щодо оборонної політики та планування, принаймні на стратегічному рівні, приймаються або цивільним керівництвом за умови забезпечення належної ролі фахової думки військових, або прийняття рішень сумісно, залежно від конкретної сфери відповідальності. А це передбачає, що цивільні та військові знання однаково цінуються як різнопланові, але рівнозначні. 

У будь–якому випадку це означає формування професійного цивільного кадрового складу потенціалу і професіоналізм цивільних фахівців при прийнятті рішень щодо оборонної політики. А це може відбуватися лише за умов високої компетенції цивільних державних службовців. Очевидно, що демократичний контроль не може відбутися без цивільних фахівців, які, будучи експертами у своїх професіях, також глибоко розуміють військову сферу.

Яка роль Офісу реформ у забезпеченні демократичного цивільного контролю?

Офіс реформ, будучи консультативно-дорадчим органом, створеним наказом міністра оборони України, який складається з цивільних експертів, сам по собі є елементом демократичного цивільного контролю у формі привнесення цивільної експертизи в впровадженні реформи у Збройних силах  і запровадження кращих методів управління, зокрема управління проектами.

Крім того ми входимо до складу комітету реформ, який займається координацією, моніторингом та оцінкою оборонної реформи. І саме в рамках  виконання оперативної цілі 1.1. "Демократичний цивільний контроль над силами оборони, що здійснюється за рахунок підвищення ефективності діяльності Міністерства оборони України та посилення зв’язків з Верховною Радою України і громадянським суспільством" ми реалізуємо спільний проект з посилення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України.

Це один із пріоритетних проектів і у 2017 році нашою задачею була підготовка дієвих механізмів демократичного контролю та цього року увагу було зосереджено на підготовці проекту концепції та обговорення її з усіма учасниками: військовими, експертами та громадянським суспільством на шести круглих столах в різних містах України (Харків, Дніпро, Одеса, Львів, Маріуполь та Київ). У своїй роботі ми зосередили увагу на цивільному управлінні з посиленням ролі Державного секретаря, відкритості міністерства до діалогу між ЗСУ та суспільством і  забезпеченні захисту прав військовослужбовців

Але під час круглих столів найбільший інтерес під час обговорень викликали тема посилення захисту прав військовослужбовців і механізми опрацювання запитів, звернень та скарг.

Міжнародний круглий стіл щодо концепції посилення демократичного контролю над Збройними Силами. Листопад 2017 Пресс-служба Министерства обороны Украины

У проекті демократичного контролю присутня така теза "військовослужбовець – це громадянин в уніформі". Це німецька модель. Тобто з одного боку, ти володієш всіма своїми правами і обов’язками як громадянин, але коли ти у формі, в тебе є певні обмеження, і ці обмеження мають бути прописані (на свободу вираження думки, вступ чи участь в організаціях, політичних  партіях, і військових організаціях). У нас є щось подібне, щоб були чітко прописані ці обмеження свобод?

Є, думаю, що законами і статутними документами обмежено, але я не думаю, що в нас є єдиний документ, який адресує це питання. Щодо питання обмеження розповсюдження інформації - це ще і питання внутрішніх комунікацій. Це не має бути проблемою самоконтролю військових щодо вираження власної думки. Це питання управлінської ланки, яка розробляє інструкції і забезпечує підготовку особового складу з цих питань. І визначання  відповідальності за це. Це не проблема солдата, сержанта, молодшого офіцера - це проблема відсутності або наявності зрозумілої політики і її доведення до особового складу. 

Ще є і друга складова "громадянина в формі". Не питання в чому він обмежений, в силу своєї професійної діяльності – а питання, як забезпечуються його громадянські права. Так, оскільки він служить у Збройних силах, то має якісь обмеження чисто фізичного навіть порядку, однак він повинен мати доступ до своїх громадянських прав – як мінімум, прав людини.

У нас діє інститут омбудсмена на рівні парламенту. Наприклад, якщо військового дискримінують і  він вважає, що його права людини обмежуються під час проходження служби. Які в нього є варіанти вирішення цієї проблеми? Спочатку написати рапорт на свого командира. Але якщо його обмежує саме його командир – вже  подзвонити на гарячу лінію – добре, вона знаходиться в Міноборони. Починається вирішення всередині відомства, і воно проходить по тій же самій лінії. Як ви думаєте, у військовослужбовця буде довіра до цього? Буде бажання звертатися? В нього, як мінімум, має бути забезпечена друга точка входу, альтернативна лінії свого командування. Це інструмент забезпечення його прав.

Тобто омбудсмена військового нам не треба? Достатньо цивільного уповноваженого з прав військовослужбовців?

Статус омбудсмена важливий, тому що в нього мають бути певні процесуальні повноваження. В Україні правами військовослужбовців в цьому інституті опікується Представник Уповноваженого з питань захисту прав військовослужбовців. Він діє за двома напрямками: моніторингові візити до військових частин і розгляд скарг, заяв і повідомлень про порушення прав громадян, розміщених в засобах масової інформації. Відповідно до щорічної доповіді за 2016 рік, в офіс представника з питань захисту прав військовослужбовців було, по-моєму, трохи більше 700 звернень, і лише близько 10% з них - від діючих військовослужбовців. Це виходить 2 звернення на день. Це не свідчення відсутності проблем, а свідчення недостатньої проінформованості і довіри. Коли будуть показники 100 звернень в тиждень – це означає, що рівень довіри є. Роль омбудсмена, як другої точки входу, в нас частково вирішують волонтери, до сих пір.

Тому, інститут омбудсмена, як інструмент забезпечення прав військовослужбовців потрібно розвивати. Ми розглядали декілька моделей. Як транзитну, перехідну модель, ми дивилися на канадський досвід, в них омбудсмен з прав військовослужбовців в структурі Міністерства оборони. Він незалежний, доповідає напряму міністру. В Україні, якщо створювати окремого парламентського омбудсмена з прав військовослужбовців – це займе більше року. Це зміна не тільки законодавства, але й Конституції, тому для нас це не найкращий варіант. Але наскільки ефективним є запровадження незалежного інституту омбудсмена і довіри до нього, якщо він буде в структурі Міноборони – це питання. Ми обговорювали цю ідею з військовим омбудсменом на рівні міністерства з міжнародними експертами. В принципі, як перехідну модель, її підтримують.

Школа оборонного менеджменту. Що це за проект і чия це ініціатива?

Ідея проекту виникла після зустрічі представника міністерства оборони Великої Британії і міністра оборони України влітку 2016-го року. Ідея - створити центр, який буде навчати вище керівництво тим необхідним управлінським знанням, яких, як правило в збройних силах особливо пострадянських країн, не було. Це ті знання, які ти отримуєш, наприклад, в бізнес-школах: стратегічний аналіз, управління ризиками, управління змінами, планування, програмування і проектний менеджмент, стратегічні комунікації. А також розширення розуміння керівництва та управління сектором безпеки і оборони в широкому стратегічному контексті. Українських військових на це не заточували, так само як і держслужбовців. В той час всюди відбулася інтеграція цивільної і військової освіти. Ну як зробити реформу, якщо ти не розумієшся на управлінні змінами? І дуже багато концептів, яких в нас ніколи не було. Має бути якась платформа, яка це створює.

Ми зараз працюємо над концепцією. Я завжди була прихильницею того, щоб це було саме в університеті оборони імені Черняхівського, тому що він в чисто регулятивному, законодавчому плані має дуже хороші підстави: має державну акредитацію і державну ліцензію на підвищення кваліфікації офіцерського складу та державних службовців. Крім того, це можливість розвивати тих фахівців, які вже здобули освіту закордоном, а їх достатньо і ми не використовуємо їх знання у повному обсязі. Я бачила, як Грузія це зробила, як це реалізовано в Великій Британії.

Курси короткі, побудовані за модульною системою, модуль триває 3-4 дні. Прослухав перший модуль - засвоїв. Можна обрати поглиблений курс, або якщо потрібен більш стратегічний рівень, який орієнтований на декілька напрямків.

А хто буде викладати?

Наші освітні партнери-іноземці разом з нами. Тобто, вони разом з нашими кадрами розробляють програму. Таку ж модель реалізували британці в Індонезії. Вони там відкрили магістратуру, приїхали, разом з індонезійцями розробили програму, перший рік її разом викладали, допомогли організувати адміністрування тієї програми, а потім сказали: "Молодці, далі самі". І тепер приїжджають раз на рік для того, щоб контролювати якість роботи.

Дуже багато зараз витрачається і зусиль, і грошей міжнародних партнерів, щоб вони привозили свої курси і програми в Україну. Є деякі дуже ефективні, є менш ефективні, але вони приїхали, повикладали, і що у нас лишилося? Це не є інвестицією в розвиток власного навчального потенціалу.   

Сподіваюсь, що перший етап – пілотний буде можливо запустити з наступного академічного року. Якщо ми все вчасно зробимо – то з вересня.

***

Цивільно-демократичний контроль - це не звітування перед громадськими організаціями чи право людини з вулиці зайти в оборонне відомство для перевірки, бо вона платить податки. Цивільно-демократичний контроль - це підсилення парламентського контролю над ЗСУ, над виконанням оборонної цільової програми, за закупівлями у сфері безпеки і оборони. Цивільно-демократичний контроль - це перетворення Міністерства оборони в цивільне відомство, де професійні військовослужбовці займаються плануванням і управлінням Збройними силами, а компетентні цивільні фахівці думають про забезпечення, інформування, співпрацю та інші бюрократичні чи дипломатичні питання. Реалізувати все це вдасться тільки у тому випадку, коли свідоме громадянське суспільство розумітиме, що на  виборах він чи вона не просто обирає депутата, а бере участь у житті армії в даному випадку, а отже відповідальний за безпеку своєї країни; коли медіа будуть формувати запити до чиновників, виходячи з потреб громадянського суспільства на цю інформацію; коли командир бойового підрозділу не буде тонути в паперах, а займатиметься своїм прямим обов'язком - підготовкою особового складу. 

Ірина Сампан

відео по темі

Новини партнерів

Загрузка...